Wir leben in einer sich rasant verändernden Welt. Das Modell Nationalstaat ist auf internationaler Ebene nur noch bedingt eigenständig handlungsfähig. Die Sicherheitslage wird immer komplexer. Neue globale Herausforderungen wie Migrationsbewegungen, Klimawandel oder Digitalisierung müssen bewältigt werden. Auch in sicherheits- und verteidigungspolitischer Hinsicht kann ein nationalstaatliches Handeln nicht mehr Prämisse der Zukunft sein - die Bedrohung der europäischen Peripherie durch den internationalen Terrorismus, der Zerfall staatlicher Strukturen in Nordafrika, die Destabilisierung der Ostukraine durch die völkerrechtswidrige Annexion der Krim und globale Cyber-Angriffe sind nur einige der zu lösenden europäischen Herausforderungen der Zukunft.
„Europa der Sicherheit“
Damit der Frieden und die Sicherheit in Europa gewahrt werden kann, bedarf es einer vertieften Zusammenarbeit und engeren Verzahnung zwischen den Mitgliedsstaaten. Dazu müssen effizientere Strukturen aufgebaut werden. Die europäischen Werte stellen den Prüfstein für einen weiteren sicherheits- und verteidigungspolitischen Integrationsprozess dar. Vielerorts wird das europäische Friedensprojekt immer mehr auf Kosten eines nationalstaatlichen Egoismus und Protektionismus ausgespielt. Weitere Schritte der Integration auf dem Feld der Sicherheits- und Verteidigungspolitik müssen deshalb sinnvoll abgewogen und austariert werden. Die Rufe nach „mehr Europa“ müssen konstruktiv und differenziert ausfallen. (vgl. Gabriel 2018: S. 17)
Unter Beobachtern und Entscheidungsträgern herrscht wenig Einigkeit darüber, welche Richtung eingeschlagen und welches Ziel verfolgt werden soll. Auf der einen Seite warnen Stimmen davor, eine Verteidigungsunion überdehne die EU. Stattdessen solle auf eine flexible Form der Zusammenarbeit gesetzt werden. Die Gegenseite merkt an, dass die Anstrengungen hin zu einer europäischen Armee nicht groß genug seien. In welche Richtung wird sich die Europäische Union entwickeln? (vgl. Dembinski & Peters 2018: S. 2)
„Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“
In den letzten Jahren hat sich im Politikfeld der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) das Modell eines „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“ (Bendiek 2018b: S. 133) herausgebildet, das den Gebrauch der Opt-out-Klausel zulässt. So konnte eine funktional und regional variabel organisierte europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik initiiert werden, die erfolgreich von einem deutsch-französischen Motor angetrieben wird. (vgl. Bendiek 2018b: S. 133) Kaum ein Politikfeld in der Entwicklung der Europäischen Union ist von derart nationalstaatlicher Prägung gekennzeichnet. Um die Entwicklung des Politikfeldes Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu verstehen, müssen verschiedene Perspektiven beleuchtet werden.
Der Integrationsprozess ist keine linear verlaufende Erweiterung der Kompetenzen auf EU-Ebene, sondern „Resultat bilateraler Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen EU-Staaten“ (Diedrichs 2012: S. 13). Die GASP ist und war geprägt von permanenter Veränderung, von Spannungen und Rückschlägen, von Stagnations- und Frustrationsphasen. Daraus resultiert eine inkrementelle Zusammenarbeit. Das Wechselspiel zwischen nationalstaatlicher und europäischer Ebene hat weiterhin Bestand. Die vorliegende Arbeit zeichnet die Entwicklungslinien und fortlaufende Integration des Politikfelds der GASP nach. Ebenso wird der Frage nachgegangen, ob der Weg in eine Sicherheits- und Verteidigungsunion münden kann oder ob das bloße Utopie bleibt.
Föderalistische und staatszentrierte Perspektive im Widerstreit
Der Diskurs um die Zukunft der EU in sicherheits- und verteidigungspolitischer Hinsicht ist keinesfalls unumstritten. Die Vorstellung einer immer tiefergreifenden Integration steht der Vorstellung eines bestehenden Verbunds aus selbstbestimmt agierenden Mitgliedsstaaten gegenüber. Die föderalistische Sichtweise nimmt die Position ein, „eine immer engere Verzahnung und Integration sicherheits- und verteidigungspolitischer Kapazitäten und Entscheidungskompetenzen bis hin zur Schaffung einer europäischen Armee“ (Dembinski & Peters 2018: A4) durchzusetzen. Der staatszentrierten Perspektive nach sollen die Mitgliedsstaaten der EU in sicherheits- und verteidigungspolitischer Hinsicht ihre „Selbstbestimmungs- und Selbstgestaltungsansprüche“ (ebd.) behalten.
Die Föderalisten sind auf eine immer weiter zunehmende Verschmelzung nationalstaatlicher Kompetenzen aus. Die Entscheidungskompetenz soll auf die EU übertragen werden. Dadurch würden Mehrheitsentscheidungen möglich und ein supranationales Organ für sicherheits- und verteidigungspolitische Zuständigkeiten legitimiert. Die staatszentrierte Perspektive bringt dagegen hervor, dass eine immer tiefergreifende Integration Widerstände mobilisiere und Erscheinungen der inneren Zersetzung der EU befördere. Zudem diene eine Kompromissfindung, so die staatszentrierte Perspektive, als Beitrag der Friedenssicherung, da eine Militarisierung der EU verhindert würde. (vgl. Dembinski & Peters 2018: A5) Beide Perspektiven sind als Idealtypen anzusehen, die in der Politik und Wissenschaft bestehen und diskutiert werden. (vgl. Dembinski & Peters 2018: S. 3)
Gescheitertes Vorhaben: Der Pleven-Plan
Schon früh nach dem Zweiten Weltkrieg entstand die Idee einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG). Im Jahr 1950 legte der französische Premierminister René Pleven der französischen Nationalversammlung einen Plan zum Aufbau einer europäischen Armee vor. Ziel der Gründung der EVG als sicherheitspolitisches Integrationsprojekt war es, den Aufbau einer eigenständigen deutschen Armee zu verhindern. Damit sollte ein erneuter Krieg unterbunden werden. Im Gegenzug forderte Deutschland, den Besatzungsstatus zu beenden, und drängte auf den Aufbau eines Verteidigungsministeriums. Im Jahr 1952 wurde der Vertrag von Belgien, Frankreich, Luxemburg, Niederlande, Italien und Deutschland unterzeichnet. Die Ratifizierung der Verträge scheiterte aber 1954 am französischen Parlament. (vgl. Große Hüttmann 2013)
Somit wurde eine frühe europäische verteidigungspolitische Partnerschaft erst einmal für einige Jahre vertagt und eine vertiefte Zusammenarbeit in der NATO verfolgt. Die NATO wird bis heute als entscheidende Institution angesehen, auf transnationaler Ebene für Frieden und Sicherheit zu sorgen.
Entwicklungslinien der Sicherheits- und Verteidigungspolitik
1970 wurde die Idee einer gemeinsamen außenpolitischen Zusammenarbeit wieder aufgenommen. Neue Herausforderungen wie der Nahostkonflikt und die Ölkrisen erforderten eine verstärkte zwischenstaatliche Zusammenarbeit. Infolgedessen wurde der Grundstein gelegt für die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). So konnte die Außenpolitik zwischen Deutschland, Frankreich, Italien und den Beneluxstaaten koordiniert werden. Die EPZ kann als Vorläufer der GASP angesehen werden, agierte aber ausschließlich informell auf zwischenstaatlicher Ebene. 1986 fand die EPZ dann Eingang in die Einheitliche Europäische Akte und erhielt damit erste gemeinsame außenpolitische Instrumente. (vgl. Roloff 2015)
Vetrag von Maastricht: Grundstein der GASP
Den Grundstein des Politikfeldes bildet der Vertrag von Maastricht aus dem Jahr 1992. Darin wurde die „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP) erstmals institutionell verankert. Die GASP besteht seitdem als „zweite Säule„ neben der „Wirtschaftsgemeinschaft“ („erste Säule“) und der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres als „dritte Säule“ im Vertragswerk. In den Verträgen von Amsterdam und Nizza fand eine fortlaufende Anpassung der entsprechenden Bestimmung statt. Der Charakter und Anwendungsbereich für ein gemeinsames außen-, verteidigungs- und sicherheitspolitisches Handeln auf europäischer Ebene wurde in den nachfolgenden Verträgen immer deutlicher herausgearbeitet. Ausgangspunkt stellt eine intergouvernementale Zusammenarbeit dar, die im Vertrag von Maastricht in Art. J.4 Abs. 1 EUV/Maastricht wie folgt formuliert wurde:
„Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik umfaßt auch die Gesamtheit der Fragen, die die Sicherheit der Europäischen Union betreffen, wozu auf längere Sicht auch die Formulierung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik gehört, die zu gegebener Zeit zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte.“Demzufolge ist die gemeinsame Sicherheitspolitik der gemeinsamen Verteidigungspolitik übergeordnet. Da die GASP einer zwischenstaatlichen Zusammenarbeit bedarf, legen allein die Mitgliedsstaaten der EU die Inhalte der Politik fest. In einem offenen Prozess der Zusammenarbeit soll auf Grundlage des Art. J.4 Abs. 1 EUV/Maastricht definiert werden, wie eine gemeinsame Verteidigungspolitik aussehen soll. Der fortschreitende Integrationsprozess wurde durch zwei maßgebende Faktoren in den 1990er Jahren beschleunigt.
Das Ende der Bipolarität und der wiederkehrende Krieg auf europäischem Boden
„What ever the Europeans thought about any problem, the ultimate answer would always come from Washington.“ (Andréani, Gilles, Bertram, Christoph & Grant, Charles 2001: S. 18 zitiert nach Renne 2004: S. 12)Das Ende des Ost-West-Konflikts stellte die europäischen Länder vor die Herausforderung, mit einem „Umbruch in den Grundkoordinaten der Weltpolitik“ (Schubert & Müller-Brandeck-Bocquet 2000: S. 9. zitiert nach Renne, 2004: S.13) auf eigene Beine gestellt zu werden. Ein verändertes Sicherheitsverständnis und eine Neuausrichtung der Sicherheitspolitik nach 1990 bilden den Ausgangspunkt für eine europäische Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Bis dahin konnte sich die europäische Staatengemeinschaft ausschließlich auf ihre wirtschaftliche Ausrichtung konzentrieren, da die USA als Schutzmacht und Hegemon auftraten. Die mangelnde politische Integration des Politikfeldes in der EU führte infolge des Ost-West-Konflikts in ein Abhängigkeitsverhältnis, das ein europäisches Verantwortungsbewusstsein verhinderte und daraufhin zunehmend eigene Anstrengungen erforderte. (vgl. Renne 2004: S.12f.)
Zudem verdeutlichten die Jugoslawien-Kriege die Handlungsunfähigkeit der Europäischen Gemeinschaft (EG), selbst auf dem eigenen Kontinent. Ein mangelndes politisches und militärisches Krisenmanagement wirkte als Beschleuniger des Integrationsprozesses. Nach dem Niedergang der Sowjetunion wurden in Europa ethnische Spannungen ans Tageslicht befördert, die über lange Zeit durch den Sowjet-Kommunismus eingehegt werden konnten.
In den Bereichen Krisenprävention, Krisenmanagement, aber auch militärischer Intervention sowie politischer Stabilisierung mussten Strukturen auf europäischer Ebene geschaffen werden. Krisen und Konflikte innerer aber auch äußerer Natur machten eine gemeinsame Strategie und ein einheitliches Handeln der EU notwendig. Trotz des Vertrags von Maastricht konnte die EU anfänglich nur rudimentär agieren, da eine Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners verfolgt wurde.
Konflikte und Krisen als Innovationsmotor: Inkrementelle sicherheits- und verteidigungspolitische Integration
Der Europäischen Gemeinschaft wurde vergegenwärtigt, selbst politisch aktiv werden zu müssen und eigene Akzente zu setzen. Die „zweite Säule“ erhielt im Vertrag von Amsterdam eine sicherheits- und verteidigungspolitische Dimension. Das als „Petersberger-Aufgaben“ benannte Bündel umfasst vier Komponenten, die die EU stärkten und in das Vertragswerk integriert wurden. Der Vertrag von Amsterdam legt die Aufgaben in Art. J.7, Ziff. 2 wie folgt fest:
- „humanitäre Aufgaben,
- Rettungseinsätze,
- friedenserhaltende Aufgaben sowie
- Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen“.
Vertrag von Amsterdam: Erste Konkretisierung der GASP
Da der Vertrag von Maastricht zu den Bestimmungen der GASP ungenau formuliert wurde, kam es im Vertrag von Amsterdam zu einer ersten Konkretisierung. Der Amsterdamer Vertrag beinhaltet eine schrittweise Ausgestaltung der Verteidigungspolitik und das Kohärenzgebot. Demnach müsse nach Artikel 3 die EU „insbesondere auf die Kohärenz aller von ihr ergriffenen außenpolitischen Maßnahmen im Rahmen ihrer Außen-, Sicherheits-, Wirtschafts- und Entwicklungspolitik“ achten. Die Ziele der GASP werden unter Titel V des Amsterdamer Vertrages in Artikel 11 (ex-Artikel J.1 MV) wie folgt formuliert:
- „die Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen;
- die Stärkung der Sicherheit der Union in all ihren Formen;
- die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit (...);
- die Förderung der internationalen Zusammenarbeit;
- die Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtstaatlichkeit sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.“ (Renne 2004: S. 28)
Vertrag von Nizza: Einführung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik
Der Vertrag von Nizza schuf durch eine Bündelung der sicherheits- und verteidigungspolitischen Bestimmungen eine eigenständige Politik. Diese wurde als „Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ (ESVP) bezeichnet. Mit Inkrafttreten des Lissaboner Vertrags wurde die ESVP in GSVP umbenannt. Die GSVP wurde damit integraler Bestandteil der GASP. So konnten die „Petersburger-Aufgaben“, zuvor noch in der Westeuropäische Union (WEU) verankert, eigenständig von der EU durchgeführt werden. Infolgedessen wurden Gremien wie das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK), der Militärausschuss der EU (EUMC), der Militärstab der EU (EUMS), die Politisch-Militärische Gruppe (PMG) und der Ausschuss für die zivilen Aspekte des Krisenmanagements (CIVCOM) geschaffen.
Die Terroranschläge vom 11. September 2001 führten zu einer völlig neuen Bedrohungslage der EU. Infolge der durch den Irak-Krieg ausgelösten Differenzen kam es zu Spannungen in der Europäischen Gemeinschaft. Mit der Einrichtung der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) wurde eine Neuausrichtung der europäischen Politik verfolgt. Das Dokument „Ein sicheres Europa in einer besseren Welt“ beinhaltet erstmals eine europäische Strategie sowie sicherheitspolitische Ziele. Der EU wurde damit die Stellung eines weltpolitischen Akteurs eingeräumt.
Vertrag von Lissabon: Ausweitung der GASP
Erhebliche Neuerungen brachte der Vertrag von Lissabon für die GASP mit sich. Diese betrafen zu einem großen Teil das Amt der/des Hohen Vertreterin/Vertreters. Das Amt wurde damit vom Ratssekretariat getrennt. Im Jahr 2011 wurde der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) eingerichtet, der die EU-Außen- und Sicherheitspolitik umsetzt und diplomatische Beziehungen zu Drittstaaten unterhält. Der EAD bildet eine eigenständige Einrichtung der EU. Die Hohe Vertreterin hat gleichzeitig das Amt des Kommissars für Außenbeziehungen und das Amt des Vizepräsidenten der Kommission inne. So konnte eine bessere Kohärenz der Außenpolitik der EU geschaffen werden. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde das Amt der Hohen Vertreterin der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik erheblich gestärkt.
Instrumente der GASP
Die drei Instrumente der GASP unterscheiden sich in ihrer Wirkungsweise und Verbindlichkeit. Bei Beschlüssen, die Einstimmigkeit erfordern, können sich einzelne Mitgliedsstaaten enthalten. Dies ermöglicht es Mitgliedsstaaten, den Beschluss nicht bindend umzusetzen. Für alle anderen Mitgliedsstaaten ist der Beschluss verpflichtend.
Gemeinsamer Standpunkt: Das Instrument „Gemeinsamer Standpunkt“ dient dazu, ein verbindliches Konzept der EU geographischen und thematischen Inhalts zu bestimmen. Aufgabe der Mitgliedsstaaten ist es, für Übereinstimmung ihrer nationalstaatlichen Politik mit den gemeinsamen Standpunkten zu sorgen. Gemeinsame Standpunkte werden in der Regel einstimmig festgelegt.
Gemeinsame Aktion: Möchte die EU in der Außenpolitik konkret auf einem Gebiet tätig werden, so wird eine „Gemeinsame Aktion“ beschlossen. Der Text einer gemeinsamen Aktion gibt die Ziele und einzusetzenden Mittel wider. Auch dieses Instrument bedarf einer einstimmigen Entscheidung.
Gemeinsame Strategie: Die Formulierung einer „Gemeinsamen Strategie“ schafft einen EU-internen Rechtsakt. Die Mitgliedsstaaten einigen sich damit auf eine gemeinsame Politik der EU, die in einem spezifischen Bereich umgesetzt wird. Die „Gemeinsame Strategie“ legt konkrete Maßnahmen verbindlich fest. Die „Gemeinsame Strategie“ wird einstimmig beschlossen. (vgl. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung)
„Globale Strategie“ der EU
Wenige Tage nach der Entscheidung zum „Brexit“ veröffentlichte die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini die „Globale Strategie“ der EU (European Union Global Strategy 2016). Dieses Dokument stellt den Auftakt eines Bündels an Initiativen dar, das sicherheits- und verteidigungspolitische Leitbild der EU neu zu skizzieren. Zudem konnten sich sowohl die deutsch-französischen Außenminister als auch beide Verteidigungsminister auf eine gemeinsame Linie einigen. Das Maßnahmenpaket umfasst den Aufbau gemeinsamer Kommandos und eine Kooperation auf den Gebieten der Rüstungsentwicklung- und -beschaffung.
Im Herbst 2016 konnte ein Verteidigungspaket geschnürt werden. Es beinhaltet zahlreiche Vorschläge aus der deutsch-französischen Zusammenarbeit. Darin enthalten ist „eine Strategie zur Umsetzung der verteidigungspolitischen Aspekte der Globalen Strategie“ (Dembinski & Peters 2018: 14), ein European Defence Action Plan sowie ein Verteidigungsfonds. Des Weiteren umfasst das Paket eine Vereinbarung zwischen der EU und NATO.
Es enthält ähnliche Grundzüge wie das 2003 veröffentlichte Vorgängerpapier "Ein sicheres Europa in einer besseren Welt" (Roloff 2015) und sieht die Europäische Union vordergründig als Wertegemeinschaft, die sich der Sicherheit- und Außenpolitik in Fragen Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit annimmt und den Multilateralismus fördert.
Gesteigertes sicherheits- und verteidigungspolitisches Interesse
In Umfragen wünschen sich 85 Prozent der befragten Deutschen und 75 Prozent aller befragten Europäer eine vertiefte europäische Zusammenarbeit in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Verschiedene Faktoren sind als bedeutend zu bezeichnen, weshalb in der öffentlichen Wahrnehmung ein Politikfeld von so großer nationalstaatlicher Prägung als relevant für die EU angesehen wird. Ein sich wandelndes Auftreten der russischen Außenpolitik, migrationspolitische Herausforderungen durch zerfallende Staaten an den Außengrenzen der Europäischen Union und die Terrorismusbekämpfung werden zu bedeutenden Herausforderungen der nächsten Jahre. In den Bereichen der Migration, dem Verhältnis der EU zu Russland und zu Drittstaaten sind zunehmende Zentrifugalkräfte festzustellen. Ein sicherheits- und verteidigungspolitisch veränderter Kurs der USA und der Austritt Großbritanniens aus der EU taten ihr Übriges, die Handlungsfähigkeit der EU in diesem Politikfeld zu stärken und eine bessere Zusammenarbeit zu etablieren. (vgl. Ehle 2018: S. 46)
Das Papier „Globale Strategie“ macht deutlich, dass sich die EU nicht isolieren kann, sondern eine globale Ordnung vertreten müsse, die Konflikte löse und konfliktpräventive Instrumente nutzt. (vgl. Dembinski & Peters 2018: 14) Das europäische Umfeld wird darin gegenüber 2003 „als unsicher und bedrohlich“ (ebd.) beschrieben. Aufgrund der sicherheitspolitisch gespannten Lage wurden vier Handlungsempfehlungen abgeleitet.
Diese zielen zum einen auf das Phänomen der staatlichen Fragilität in der Nachbarschaft der Europäischen Union. Der Leitbegriff Resilienz soll ein neues Paradigma einleiten, um Gesellschaften und Staaten widerstandsfähiger und stabiler zu machen. Es soll eine Transformation der staatlichen und gesellschaftlichen Strukturen eingeleitet werden. Zudem werden Partnerschaften mit Akteuren auf der lokalen und regionalen Ebene intensiviert. Drittens soll die innere und äußere Sicherheit verschränkt werden, um die Rolle und Aufgaben der EU auszuweiten und neu auszurichten. Zuletzt soll die europäische Verantwortung gestärkt werden in den Bereichen „Streitkräfteentwicklung, Rüstung und rüstungsindustrielle Kooperation.“ (Dembinski & Peters 2018: S.16)
In einem nächsten Schritt stimmten die Außenminister*innen einem Paket von 13 Maßnahmen zu. Die Umsetzungsstrategie beinhaltet „die Bereiche Aufklärung, satellitengestützte Kommunikation, autonomer Zugang zum Weltraum, Drohnen und andere high-end militärische Kapazitäten sowie Cyber- und maritime Sicherheit als Priorität.“ (Dembinski & Peters 2018: S.16) 2017 wurde vom Rat beschlossen einen gemeinsamen Planungs- und Durchführungsstab einzurichten. Der Stab wurde beim Europäischen Auswärtigen Dienst angesiedelt und bekommt die Aufgabe, GSVP-Missionen zu planen und durchzuführen. Dieser Stab besitzt keine Exekutivbefugnisse, d.h. er agiert auf strategischer Ebene, indem GSVP-Trainingsmissionen erstellt und Missionen begleitet werden. (vgl. Dembinski & Peters 2018: S.16)
„Europa hat wieder Wind in den Segeln“
Die Herausforderungen, die sich der EU in Zukunft gegenüberstellen werden, fordern eine neue Strategie in der Außenpolitik. Die EU wird sich als außenpolitischer Akteur weiterentwickeln müssen, um auf die Herausforderungen der Zukunft reagieren zu können.
2017 wurde mehrere Projekte auf den Weg gebracht, eine verstärkte Zusammenarbeit in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik durchzusetzen. Jean Claude Juncker konstatierte deshalb in seiner Rede zur Lage der Union 2017, „Europa hat wieder Wind in den Segeln“ (Juncker 2017). Folgende Projekte sind zu nennen:
- die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (Permanent Structured Cooperation, PESCO)
- die koordinierte jährliche Überprüfung der Verteidigung (Coordinated Annual Review on Defence (CARD)
- der Europäische Verteidigungsfonds
- der militärische Planungs- und Durchführungsstab sowie
- die Europäische Interventionsinitiative (EI2)
Da der Vertragstext des Vertrags von Lissabon nur sehr vage formuliert wurde, ist strittig, welche Kriterien die Mitgliedsstaaten erfüllen müssen. Unter deutsch-französischer Leitung einigte man sich darauf, dass 2% des Bruttonationalprodukts für das Verteidigungsbudget aufzuwenden sind. Des Weiteren sollen „20 Prozent des Wehretats wiederum in die Beschaffung von Fähigkeiten fließen.“ (Beckmann & Kempin 2017: S.2) Für Staaten, die beteiligungswillig sind, wird vorausgesetzt, an einem Projekt der PESCO teilzunehmen und die Europäische Verteidigungsagentur (EVA) zu unterstützen. Zudem müssen sich die Mitgliedsstaaten an EU-Battlegroups beteiligen, darin aktiv tätig werden und deren eigene Entscheidungswege effizierter strukturieren. (vgl. Beckmann & Kempin 2017: S.2)
PESCO bildet mit dem Europäischen Verteidigungsfonds und der koordinierten jährlichen Überprüfung der Verteidigung (CARD) einen Dreiklang, um militärische Fähigkeiten gemeinschaftlich entwickeln und einsetzen zu können. PESCO umfasst 17 Projekte „im Bereich Ausbildung, Fähigkeitsentwicklung und operative Einsatzbereitschaft“ (Bendiek 2018a). Daneben werden Investitionen auf dem Gebiet der Verteidigungsforschung und -technologie getätigt. Im Bereich der Verteidigung und Sicherheit sollen Richtlinien bestehen, die ausgedehnt werden sollen, um öffentliche Aufträge vergeben zu können. (vgl. ebd.)
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| Abbildung 1: Strukturen Europäischer Verteidigungspolitik |
EU und NATO
Das Dokument „Globale Strategie“ der EU widmet sich zu einem großen Teil auch der Bedeutung der NATO. Darin wird angemerkt, dass zwischen EU und NATO eine „Vertiefung des transatlantischen Bandes“ (Bendiek 2018a) erfolgen solle und die transatlantische Organisation das „wichtigste Rahmenwerk für die meisten Mitgliedstaaten bleibt“ (ebd.). Die Verteidigungsplanung der EU werde mit den Planungsprozessen der NATO „in voller Kohärenz“ (ebd.) berücksichtigt.
Die „Globale Strategie“ der EU kann somit als Arbeitsteilung zwischen den beiden Organisationen betrachtet werden. Eine Verteidigung des Territoriums der EU sei durch die Zusammenarbeit der EU mit der NATO unverzichtbar. Da die Territorialverteidigung der EU nach außen hin nicht vorgesehen ist und ein Einsatz innerhalb der EU vertraglich nicht möglich ist, bleibe eine enge Zusammenarbeit der NATO mit der EU nach wie vor bestehen.
Die Entwicklung der GSVP wurde in ihrem Integrationsprozess nie als ausschließlich europäisches Projekt angesehen. Von Beginn der ersten Integrationsschritte an wurden die Strukturen und Prozesse auf transatlantischer Ebene berücksichtigt. Die daraus entstandenen Kontroversen zwischen NATO und GSVP sind immer auch verknüpft mit den unterschiedlichen Sichtweisen in Bezug auf die NATO. Die verschiedenen Präferenzen der Staaten lassen sich aus den beiden institutionellen Gebilden und deren wechselseitiger Beziehung ableiten. Immer wieder konnten bi- und multilaterale Initiativen eingeleitet werden, um die Sicherheits- und Verteidigungspolitik neu zu gestalten. (vgl. Diedrichs 2012: S. 37f.)
Eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungsunion – bloße Utopie oder baldige Realität?
„Europa soll auf dem Gebiet der Verteidigung selbstständig handlungsfähig sein. [...] Zu Beginn des kommenden Jahrzehnts sollte Europa über eine gemeinsame Einsatztruppe, einen gemeinsamen Verteidigungshaushalt und eine gemeinsame Handlungsdoktrin verfügen.“ (Macron 2017)Der Wunsch nach einer „Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsunion“ ist schon seit geraumer Zeit in Politik und Medien zu vernehmen. Ebenso kann des Öfteren die Forderung nach einer „Europäischen Armee“ vernommen werden, was in der Öffentlichkeit teilweise an die Stelle der Sicherheits- und Verteidigungsunion tritt. (vgl. Wolfstädter 2018: S. 2)
„Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik umfasst die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik der Union. Diese führt zu einer gemeinsamen Verteidigung, sobald der Europäische Rat dies einstimmig beschlossen hat.“Darin enthalten ist zum einen die aktuell praktizierte GSVP als integraler Bestandteil der GASP, zum anderen die schrittweise festzulegende „gemeinsame Verteidigungspolitik“ und drittens eine „gemeinsame Verteidigung“, die noch aussteht. Da ein einstimmiger Beschluss des Europäischen Rates nach wie vor aussteht, kann nicht von einer „gemeinsamen Verteidigungspolitik“ gesprochen werden. Die Errichtung der PESCO, der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit, kann in diesem Sinne zwar nicht als „gemeinsame Verteidigung“ angesehen werden, wird aber als „Meilenstein auf dem Weg zur Verteidigungsunion“ betrachtet. Auch bleibt der intergouvernementale Charakter der GASP weiterhin bestehen.
Die Bezeichnung „Europäische Verteidigungsunion“ kann dazu herangezogen werden, einen unkonkreten Zustand zu beschreiben, der das bestehende Gefüge durch stärkere Kooperation erweitert. Das Politikfeld der GSVP/GASP kann zu einem Kernelement heranwachsen, das auf die Bürgerinnen und Bürger der EU identitätsstiftend wirkt und eine Stärkung des „Europa der Sicherheit“ hervorruft (vgl. Wolfstädter 2018: S.6).
Fazit und Ausblick
Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik hat in der öffentlichen Wahrnehmung seit der 1970 begründeten Europäischen Politischen Zusammenarbeit deutlich an Bedeutung hinzugewonnen. Die Entwicklung von einem informellen sicherheits- und verteidigungspolitischen Integrationsprojekt hin zu einer handlungsfähigen Einheit, die das militärische Eingreifen möglich macht, um Krisen und Konflikte zu lösen, ist einer Kette an Faktoren zu verdanken. Ein deutlich verändertes sicherheitspolitisches Umfeld durch das Ende des Ost-West-Konflikts und die Bosnien- und Kosovo-Kriege führten in den 1990er Jahren zu einem zunehmenden Sicherheitsinteresse der Europäischen Union. Mit dem Vertrag von Lissabon konnte ein rechtlicher und institutioneller Status geschaffen werden, der den sicherheits- und verteidigungspolitischen Handlungsrahmen erweitert. Die Einrichtung des Amts der/des Hohen Vertreterin/Vertreters und die Schaffung des Europäischen Auswärtigen Dienstes, der eine Bündelung des Krisenmanagements gewährleistet, konnte zusammengeführt werden.
Die Projekte Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (PESCO) und der Europäische Verteidigungsfonds stellen einen neuen Fortschritt des Gestaltungswillens der EU dar. Damit konnten weitere Schritte gegangen werden, die europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik fortzuentwickeln und handlungsfähiger zu machen. Mit PESCO kann eine engere Zusammenarbeit der EU-Mitgliedsstaaten ermöglicht werden. Hierzu lässt sich PESCO als Zwischenetappe einordnen, um eine gemeinsame europäische Sicherheits- und Verteidigungsunion zu schaffen. Abzuwarten bleibt, inwiefern sich die Partnerschaft zwischen der EU und NATO entwickelt und konvergierende Interessen austariert werden können.
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