Während Leif und Speth in ihrer Veröffentlichung hauptsächlich den Lobbyismus in Deutschland beleuchteten, geht diese Arbeit darüber hinaus und setzt den Fokus auf die Verwurzelung von Lobbyisten innerhalb der Europäischen Union (EU). Aufgrund der zunehmenden Bedeutung der EU zieht sie vermehrt die Lobbyisten an ihren Wirkungsort und damit hauptsächlich nach Brüssel. In Brüssel trifft man so auf Lobbyisten mit unterschiedlichen Merkmalen und Strategien, auf die in der folgenden Ausarbeitung aufmerksam gemacht werden soll.
Diese Arbeit berücksichtigt dabei auch die Gestaltungspotenziale, die sich für die Politiker durch die Zusammenarbeit ergeben. Weiter wird der Blick auf die Zugangsmöglichkeiten der Interessensvertreter in die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und den Rat der Europäischen Union gerichtet und darauf, wie die Mitarbeiter dieser Institutionen die Arbeit der Lobbyisten für sich und die Legitimation ihres Handelns nutzen. Daran anknüpfend werden Bemühungen zur Offenlegung der Beziehungen zwischen Interessensvertretern und Amtsträgern in den Fokus genommen, bevor schließlich auch noch Kritik gegenüber der Asymmetrie der Interessensvertretung geübt wird. Doch bevor der Einflussrahmen der Lobbyisten in den Blick genommen wird, gilt es, die Grundsätze des Lobbyismus zunächst näher zu bestimmen und zu verdeutlichen, welches Verständnis von Lobbyismus in dieser Arbeit leitend ist.
Begriffsbestimmung: Lobbyismus
Jeder Mensch hat Interessen, die ihn in seiner Lebenswelt berühren. Doch nicht jedes Interesse wird geäußert oder insbesondere gegenüber politischen Verantwortlichen formuliert. Das liegt zum einen daran, dass Interessen sehr privat und subjektiv sind und daher nicht per se ein öffentlicher Diskurs über alle menschlichen Belange notwendig ist. Zum anderen hängt die Artikulation von Interessen auch mit der Möglichkeit zusammen, diese überhaupt mithilfe notwendiger Ressourcen mitteilen zu können. Alexander Classen betont, dass durch das Aufeinandertreffen verschiedener Menschen auch verschiedene Interessen zusammenkommen, welche einerseits stimmig, andererseits auch konkurrierend sein können. Er führt weiter aus, dass die „Existenz und Entwicklung einer Gesellschaft […] somit in unmittelbarer Abhängigkeit vom Bestreben der Gesellschaftsmitglieder, ihre Interessen zu vermitteln und zu realisieren“ (2014, S. 31) steht.
Genau jener Realisierung von Interessen widmet sich der Lobbyismus. Lobbyismus beschreibt allgemein „Tätigkeiten politischer Einflussnahme von Gesellschaftsmitgliedern auf politische Entscheidungsträger“ (ebd., S. 37). Leif und Speth sehen jedoch grundsätzliche Unterschiede zwischen dem Begriff der Interessensvertretung und dem Lobbying: Lobbying richtet sich im Gegensatz zur Interessensvertretung „nicht an die Öffentlichkeit und konzentriert sich auf die Artikulation und konkrete Durchsetzung von Einzelinteressen […] [sowie] auf die Beeinflussung oder Verhinderung konkreter Gesetzesvorhaben“ (2006, S. 14). Diese Unterscheidung macht darauf aufmerksam, dass der Kontakt zwischen Lobbyisten und politischen Entscheidungsträgern gemeinhin unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfindet.
Da jedoch eine Strategie zur Durchsetzung dieser gezielten Interessen die Stimmungsmache innerhalb der Öffentlichkeit darstellen kann, lässt sich diese Argumentation nicht stringent anwenden. Andere Publikationen, die Lobbying innerhalb der EU in den Fokus nehmen, verwenden dabei den Begriff der Interessensvermittlung und -vertretung im Einklang mit dem Begriff des Lobbyismus (vgl. dazu u.a. Michalowitz 2007 und Classen 2014). Classen (2014, S. 38) merkt lediglich an, dass Interessensvermittlung nicht immer mit einem politischen Anliegen verbunden sein muss, weshalb unter Lobbying „ausschließlich die politisch motivierte Interessenvertretung verstanden“ (ebd.) wird. Für die vorliegende Arbeit wird daher Interessensvertretung synonym mit Lobbying verwendet, wobei jedoch der Aspekt der gezielten Interessensvertretung im Prozess der Gesetzesentwicklung gemeint ist und nicht die allgemeine Artikulation in jeglicher Form von Gesprächsrunden.
Außerdem gilt es, über die bereits genannten Eigenschaften von Lobbyisten hinaus ihre Arbeitsweise zu betrachten, wobei die Beobachtung und Untersuchung aktueller politischer Vorgänge ein wesentlicher Aspekt ist und sie aufgrund daraus gewonnener Erkenntnisse entscheiden, aktiv zu werden oder nicht (vgl. Michalowitz 2007, S. 74). Gleichsam geht das Engagement nicht immer von den Lobbyisten aus. Ihr Handeln kann sogar von Seiten der Politiker erst angefordert werden.
Begriffsbestimmung: Legitimation
Um im Folgenden die Frage nach der legitimationsunterstützenden Bedeutung von Lobbyisten zu beantworten, gilt es, den Begriff zunächst zu definieren. Legitimation ist laut Thurich die „Beglaubigung/Rechtfertigung etwas Bestimmtes zu tun“ (2011, S. 33). Die demokratische Legitimation durch direkte und indirekte Wahlen ist dabei ein bedeutsames Merkmal, da somit „die Staatsgewalt […] „im Namen des Volkes“ “ (ebd., Hervorhebung im Original) ausgeübt wird. Die Zustimmung der Bevölkerung mittels Wahlen rechtfertigt somit das Handeln der politischen Gestalter. Wahlen sind ein häufig herangezogenes Merkmal für das legitime Handeln von Politikern, jedoch gelten sie nicht als das einzige aufzuführende Maß in diesem Kontext.
Scharpf (1999) unterscheidet input- und output-orientierte Legitimation. Laut ersterer sind „Entscheidungen […] legitim, wenn und weil sie den »Willen des Volkes« widerspiegeln – das heißt, wenn sie von den authentischen Präferenzen der Mitglieder einer Gemeinschaft abgeleitet werden können“ (Scharpf 1999, S. 16; Hervorhebung im Original). Zweiteres setzt den Fokus auf die Folgen von politischen Entscheidungen. Diese sind „legitim, wenn und weil sie auf wirksame Weise das allgemeine Wohl im jeweiligen Gemeinwesen fördern“ (ebd.). Kurz gesagt stützt sich die input-orientierte Legitimation auf die „Herrschaft durch das Volk“ und die output-orientiere Legitimation auf die „Herrschaft für das Volk“.
Laut Scharpf ist für die Input-Legitimation eine „kollektive Identität“ (ebd., S. 20) der Bürger notwendig, die auf europäischer Ebene allerdings noch zu fehlen scheint. Deshalb setzt Scharpf für die Europäische Union den Fokus vor allem auf die output-orientierte Seite, weil der Bedarf für die Lösung von gemeinsamen Problemen auf europäischer Ebene gedeckt werden kann und mit dem „Interesse […] für kollektives Handeln zu rechtfertigen“ ist (ebd.).
Die folgenden Ausführungen werden zeigen, dass Lobbyismus allerdings auch besonders im Bereich der Input-Legitimation zu verankern ist. Da Lobbyisten nicht durch Wahlen zur Beteiligung am politischen Geschehen befugt werden, gibt es keine demokratische Legitimation für Lobbyismus. Jedoch kann professionelles Handeln von Interessensvertretern durchaus legitim sein. Um die Beziehung zwischen Lobbyisten und den europäischen Institutionen im Hinblick auf die Legitimation der europäischen Politik betrachten zu können, gilt es auch immer wieder die Legitimation der europäischen Institutionen im Allgemeinen mit zu bedenken. Da diese zusätzliche Ausführung an dieser Stelle den Rahmen sprengt, soll auf das Interview mit Matthias Klein verwiesen werden, das gute – wenn auch nur kurz ausgeführte - Gedankenanstöße in Bezug auf die Frage der Legitimation der einzelnen Institutionen bietet.
Gestaltungspotenzial der Politik durch Lobbyismus
Während der Lobbyismus in der Öffentlichkeit weitgehend negativ konnotiert ist, da man ihn mit Korruption, Macht weniger starker Unternehmer und geheimen Absprachen in Verbindung bringt, beleuchtet die Literatur den durchaus bestehenden positiven Aspekt von Lobbyisten für politisches Handeln. So betont u.a. Irina Michalowitz (2014), dass Lobbyismus ein Tauschgeschäft sei, von dem sowohl die Interessensvertreter profitieren als auch erheblich die politischen Entscheider und ihre Mitarbeiter. Weiter sind weder Lobbyisten noch Empfänger der Interessensvermittler verpflichtet, sich auf einen Austausch einzulassen. Daher haben beide „Tauschende eine Wahl […], ob sie das Tauschangebot annehmen oder nicht“ (Michalowitz 2014, S.26).
Güter, die in diesem Zuge ausgetauscht werden, sind wertvolle Informationen. Durch den Zugang zu politischen Institutionen erhalten die Interessensvertreter Einsichten in den derzeitigen Diskussionsstand und können von Insiderinformationen profitieren. Andererseits wird ihnen der Zugang nur gewährt, wenn ebenfalls entscheidende Informationen für die Gesetzgebung geliefert werden können. Deshalb ist es erforderlich, dass Lobbyisten gut vorbereitet sind und wichtiges, gut aufgearbeitetes Material liefern können, sodass sie den Prozess voranbringen und nicht durch einen zeitaufwendigen verschwendeten Termin verzögern.
Durch gute Arbeit seitens der betroffenen Interessensvertreter können Entscheidungsprozesse professionalisiert werden. Der Bedarf an diesen Tauschgeschäften zeigt sich in der Offenheit der EU gegenüber Lobbyisten. Diese werden gerne empfangen oder sogar zur Beteiligung gebeten, um ihre Anliegen einzubringen (vgl. Schendelen 2006, S. 156). Laut Rinus van Schendelen sollen die Interessensgruppen somit „selbst ein Teil des Systems […] werden“ (ebd.). Auch Wolfgang Gründinger (2012, S.21) spielt mit folgender Frage auf den Mehrwert von Lobbyisten an: „Verderben die Lobbyisten Gemeinwohl und Demokratie – oder sind, ganz im Gegenteil, professionelle Politikberater für wohlinformierte politische Entscheidungen unabdingbar?“
Während im weiteren Verlauf auch die hier genannten Gefahrenpotenziale der Interessensvertreter aufgegriffen werden, steht bewusst zu Beginn dieser Ausarbeitung die Beleuchtung des Gewinns für den Politikprozess. Gründinger bezeichnet sie in diesem Zuge als wichtige Politikberater, was schon von der Begrifflichkeit her einen helfenden Charakter und weniger einen störenden Faktor impliziert. Gerade gute Lobbyarbeit scheint somit eine Bereicherung im Mehrebenensystem zu sein.
Politiker auf nationaler Ebene stehen bereits einer Vielzahl von Partikularinteressen gegenüber. Diese potenzieren sich um ein Vielfaches auf europäischer Ebene. Um dabei grundsätzlich eine Übersicht über die verschiedenen Belange zu erhalten, ist der Austausch mit Vertretern eben dieser Einzelinteressen absolut wertvoll (vgl. Linder 2014, S. 51). Christian Linder sieht dies als wichtigen Schritt, um „handwerkliche Fehler zu vermeiden“ (ebd.). So müssen aufgrund der „Komplexität moderner Gesellschaft […] die von einem politischen Vorhaben Betroffenen gehört werden und ihre Ansicht erläutern können“ (Gründinger 2012, S. 24). Da Lobbyisten Experten in ihrem Bereich sind, können sie bedeutsames Fachwissen in den Entstehungsprozess von neuen Gesetzen einspeisen.
Gründliche Auseinandersetzung und die Betrachtung der Folgen von möglichen Entscheidungen müssen daher schon früh mit den von ihnen Betroffenen angegangen werden, um nicht im Nachhinein nachjustieren zu müssen. Linder betont, dass das Einbringen von Wissen dabei auf allen Ebenen des Entscheidungsprozesses notwendig ist (2014, S. 63). Trotz zahlreicher Mitarbeiter in den EU-Institutionen sind diese nicht allein in der Lage, die Prozesse und Gesetze fachkundig vorzubereiten und dabei alle möglichen Folgen abzuschätzen. Somit ist externes Wissen unabdingbar (vgl. ebd.). Die Arbeit der Lobbyisten muss in diesem Sinne sowohl bei der Gesetzesinitiative ansetzen als auch bei den Ministern und Abgeordneten, die über diese schließlich abstimmen. Auf diesen Aspekt wird unter „Zugangsmöglichkeiten der Lobbyisten zu den Institutionen der EU“ noch weiter eingegangen.
Im besten Fall steigern Interessensvertreter die Effektivität des Systems und helfen bei der Gestaltung von Entscheidungen. Als Experten fungieren sie damit auf der Ebene der Output-Legitimation und nehmen die „Umsetzbarkeit und Sinnhaftigkeit von Entscheidungen in den […] Mitgliedstaaten“ (Michalowitz 2014, S. 20) in den Blick. Sicherlich wird dieses Ziel nicht durch die Anhörung weniger Einzelinteressen erreicht, die wie oben angemerkt zu Beginn einen Überblick verschaffen können. Hilfreich ist, dass die Interessen um die Aufmerksamkeit der Institutionen in Brüssel konkurrieren und sich somit gegenseitig kontrollieren (vgl. Van Schendelen 2006, S. 158).
Die Kontrollsituation erfordert professionelles Auftreten der Lobbyisten. Gleichzeitig kann die Konkurrenzsituation den politischen Entscheidern wichtige Arbeit abnehmen. Sehen sich gerade Vertreter von kleinen Unternehmen, Organisationen etc. nicht in der Lage, allein aktiv zu werden, suchen sie sich Verbündete, mit denen sie gezwungenermaßen auch Kompromisse zur Verfolgung einer gemeinsamen Linie eingehen müssen. Tragen diese dann gemeinsam ihr Interesse vor, profitieren auch Politiker von diesen bereits gefundenen Einigungen zwischen Kontrahenten. Ausgehandelte Entscheidungen zwischen Kollegen führen damit zur Reduktion von Kontroversen und zielen auf Einigungen im Sinne einer größeren Gruppe. Jedoch können so auch kleinere Interessen untergehen.
Doch nicht nur die Mitgestaltung der Lobbyisten kann sich positiv auf die Output-Legitimation auswirken. Handeln etwa Abgeordnete des Europäischen Parlaments im Sinne ihrer Wählerschaft, die in Interessensgruppen organisiert sein kann, dann sichern sie sich somit auch die Unterstützung für ihr Abstimmungsverhalten. Gerade die Unterstützung über den Zeitraum der Gesetzesaushandlung hinaus und bis zum Inkrafttreten und Durchführen neuer Regelungen ist für die Legitimation von politischen Entscheidungen elementar und benötigt die Anerkennung der Bürger, für die die neuen Gesetze gelten.
Die verschiedenen Formen von Lobbying
Primär lassen sich Interessensvertreter in der Art ihrer Interessen unterscheiden. Grob kann daher zwischen Interessensgruppen mit wirtschaftlichen Anliegen und jenen unterschieden werden, die für öffentliche Interessen (Menschenrechte, Umwelt, Soziales, etc.) eintreten. Weiter charakterisieren sich die Lobbyisten aber auch durch die Art ihrer Vertretung gegenüber Amtsträgern. So unterscheiden sie sich unter anderem in ihren Voraussetzungen, Zielen und der Qualität ihrer Verbundenheit mit den Mitarbeitern politischer Institutionen. Damit sind nur wenige Unterscheidungsmerkmale angesprochen, die weiter ergänzt werden könnten.
Kollektives, individuelles und stellvertretendes Lobbying
Michalowitz differenziert folgende drei Kategorien:
- Die gemeinsame Interessensvertretung durch Verbände auf nationaler wie internationaler Ebene
- Die direkte Vertretung von individuellen Interessen durch In-Haus-Lobbyisten
- Die Interessensvertretung durch die Unterstützung von Public-Affairs-/Politikberatungsagenturen (vgl. 2007, S. 73f.).
Mit dem Vorteil, dass sich die einzelnen Gruppen untereinander austauschen und gemeinsam für ein Anliegen einsetzen können, geht aber auch der Nachteil einher, dass man aufgrund der Zusammenarbeit Kompromisse finden muss, die sich von der eigenen Position entfernen (vgl. Michalowitz 2007, S. 79). Die Arbeit der europäischen Dachverbände ist erschwert, da sie auf mehreren Ebenen fußt. Über regionale, nationale und internationale Ebenen hinweg müssen jeweils Kompromisse gefunden werden, um diese dann bei den Institutionen der EU vorzubringen. Es handelt sich somit bei der Vertretung vielfach um einen kleinsten gemeinsamen Nenner, der vom regionalen Verband bis zum Dachverband hin getroffen wurde.
Daher stellt sich die Frage, welches Interesse diese Dachverbände wirklich noch vertreten und ob sie ihrem Anspruch auf Repräsentativität gerecht werden können. Nimmt das Gefühl der Repräsentation des Einzelnen gegenüber dem Dachverband ab, dann schmälert sich damit ein entscheidender Faktor der Legitimation von politischen Entscheidungen, die durch die Abstimmung mit diesen Verbänden entstehen. Sehen sich Verbandsmitglieder nicht mehr durch ihren Verband vertreten, kann dies nicht mehr als Legitimationsgrundlage bezüglich der Input-Legitimation vorgewiesen werden. Gespräche mit Verbänden sind dann nicht mehr mit der Unterstützung vieler EU-Bürger verbunden.
Die begrenzte Vertretung der eigenen Interessen durch Dachorganisationen ist ein Grund dafür, warum sich parallel dazu auch Vertreter von Einzelinteressen einen Platz auf europäischer Ebene sichern wollen (vgl. Classen 2014, S. 89). Im Gegensatz zu der Organisation im Dachverband bleiben diesen Einzelinteressen aber wichtige Möglichkeiten der Partizipation verwehrt (vgl. ebd., S. 87). Aufgrund der „Vorverlagerung von Konsensfindungsprozessen […] entlastet die Verbandsarbeit das politische System (Entlastungsfunktion)“ (ebd.), was durchaus attraktiv für die Politiker ist.
Neben der koordinierten Zusammenarbeit in den Verbänden ist auch die Beteiligung an einzelnen „collective actions“ (Van Schendelen 2006, S. 140) eine Möglichkeit der Kooperation. Die temporäre Zusammenarbeit von Interessensgruppen ist ein Mittel, damit Lobbyisten durch „eine Koordination ihrer Handlungsweisen […] ihre politische Schlagkraft […] erhöhen“ (Classen 2014, S. 93). Hilfreich ist dies besonders für kleinere Interessensvertretungen.
Van Schendelen sieht darüber hinaus aber grundsätzlich auch einen weiteren Mehrwert: Durch die gemeinsame Arbeit entstehen „gemeinsame Werte und Interessen“ (2006, S. 140). Die Zusammenarbeit zwischen Menschen verschiedener Nationen und das dadurch voranschreitende Verständnis füreinander dienen als Vorbild für die europäischen Bürger und stehen damit für eine voranschreitende europäische Integration (vgl. ebd., S. 160).
Gemäß der Definition von Scharpf, wonach eine Input-Legitimation eine „kollektive Identität“ (1999, S. 20) benötige, ist diese Zusammenarbeit ein wichtiges Vorgehen, um die Akteure näher zusammen zu bringen, die somit als Vorreiter für die Verflechtung der Bürger aus den einzelnen Mitgliedstaaten dienen. Auch wenn die Zusammenarbeit von Interessensvertretern unterschiedlicher Nationalität sicherlich nur ein Aspekt für die europäische Integration ist, kann sie durchaus als Muster für eine gemeinsame Werteetablierung stehen.
Die zweite Kategorie umfasst die In-Haus-Lobbyisten. Damit sind Interessensvertreter gemeint, die gewöhnlich für nur ein Unternehmen tätig sind und für dessen Interessen eintreten (vgl. Michalowitz 2007, S. 88). In-Haus-Lobbyisten sind unabhängig von anderen Interessen und können somit flexibler als die Dachverbände handeln. Sie werden daher auch als „Rückfalloption“ (ebd., S. 91) verstanden, da sie zusätzlich zur Verbandsarbeit der Verfolgung eigener Ziele nachgehen können. Sie ersetzen daher nicht die Verbandsarbeit, sondern ergänzen sie und profitieren von den Netzwerken der gemeinsamen Tätigkeiten (vgl. ebd.).
So können In-Haus-Lobbyisten im Gegensatz zu den Verbänden nicht auf eine innere demokratische Struktur verweisen und diese als Rechtfertigungsgrundlage vorbringen. Da sie jedoch bestenfalls in Verbindung mit Dachorganisationen stehen, können sie sich auch diesen Aspekt zunutzemachen (vgl. ebd.). Hauptsächlich Unternehmen mit ausreichend Vermögen können sich auf Dauer eigene Angestellte für die Lobbyarbeit leisten, weshalb professionelles Handeln dieser absolut notwendig ist, um nicht den Vorwürfen der Kritiker von Lobbyismus zu unterliegen. Denn auch wenn sie Vertreter einzelner Firmen sind, steht hinter ihren Anliegen ein für sie berechtigtes Interesse, das ebenso von Politikern gehört werden darf und auch will.
Können sich Unternehmen keine dauerhafte hauseigene Lobbyabteilung leisten oder brauchen für spezielle Situationen die Unterstützung von politischen Beratern, werden externe Public-Affairs-Agenturen hinzugezogen. Sie stellen vordergründig „Kontakte her und planen Lobbyingstrategien, die dann von den Klienten selbst vertreten werden müssen“ (ebd., S. 94).
Jedoch ist besonders von Seiten der Public-Affairs-Berater umstritten, inwiefern sie wirklich als Interessensvertreter verstanden werden können, da ihre Aufgaben vornehmlich auf die Planung einer Strategie und Netzwerkherstellung zielen. Da sie jedoch in der Regel nicht selbst Einfluss auf politische Entscheider mit speziellen Interessen nehmen, wären sie dann „tatsächlich nicht als Interessensvertreter zu qualifizieren“ (Classen 2014, S. 92).
Auf Seiten der EU-Institutionen kann als ausschlaggebendes Argument allerdings hervorgebracht werden, dass die Berater gemäß dem Transparenz-Register (mehr dazu unter „Transparenz“) als Lobbyisten einzustufen sind, sobald sie einen Kontakt zu den Entscheidungsträgern herstellen, auch wenn sie diese nicht explizit bei jedem Auftrag selbst wieder aktivieren (vgl. ebd. S. 93).
Trotz der Einteilung in die kollektive, individuelle und stellvertretende Interessensvertretung durch Agenturen, sind die Formen der Lobbyisten untereinander verwoben. Wie bereits angedeutet, arbeiten In-Haus-Lobbyisten häufig neben der bereits bestehenden Interessensvertretung auf Verbandsebene. Ebenfalls können Public-Affairs-Berater temporär unterstützend zu bereits vorhandenen In-Haus-Lobbyisten eingesetzt werden.
Als Ergänzung wird auch den sogenannten Think Tanks (Denkfabriken) eine zunehmende Bedeutung zugesprochen. Think Tanks gehen der Aufbereitung von Informationen in „wissenschaftlich arbeitenden Forschungsinstituten“ (Classen 2014, S. 90) nach. Da diese Forschungseinrichtungen zu gewissen Teilen durch Unternehmen finanziert werden, sind ihre aufgearbeiteten Informationen nicht absolut objektiv und müssen durchaus vor dem Einfluss der dahinterstehenden Unternehmen kritisch betrachtet werden (vgl. ebd.), weshalb ihre Auskünfte nicht einfach als Grundlage für die Output-Legitimation im Sinne des Allgemeinwohls angesehen werden können.
Hoheitliches und Nichthoheitliches Lobbying
Andere Autoren gehen noch weiter als die Unterscheidung in die drei genannten Kategorien. Sie differenzieren noch zwischen nichthoheitlichem und hoheitlichem Lobbying. „Hoheitliches Lobbying ist Interessensvertretung von Mitgliedstaaten und wird von den Vertretern der Mitgliedstaaten auf unterschiedlichen Ebenen selbst betrieben“ (Dondi 2014, S. 106). „Beamte der nationalen Verwaltungen […] sind in diesem Fall Akteure der Interessensvertretung“ (ebd., S. 108).
Diese Beamten sind vor Ort in den Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten präsent und agieren auf Weisung der nationalen Regierung. Sie werden besonders in den Arbeitsgruppen des Rates und den Ausschüssen aktiv (vgl. ebd.). Hoheitliches Lobbying wird häufig auch als öffentliches Lobbying tituliert und damit vom privaten Lobbying abgegrenzt, das mit dem nichthoheitlichen Lobbying gleichzusetzen ist (vgl. Classen 2014, S. 39). Nichthoheitliches Lobbying deckt daher die Interessensvertretung durch jene Akteure ab, die Michalowitz in ihrer Einteilung beschreibt.
Noch weiter geht Classen, indem er nicht nur die Interessensvertretung der Mitgliedstaaten auf Seiten des öffentlichen Lobbyismus betrachtet, sondern auch die Interessensvermittlung durch Drittstaaten im Rahmen der Europäischen Union aufführt, die durch das außenpolitische Handeln von Bedeutung werden (vgl. ebd.). Die Bedeutung der Drittstaaten wird allerdings im weiteren Verlauf dieser Arbeit nicht weiter berücksichtigt.
Zugangsmöglichkeiten der Lobbyisten zu den Institutionen der EU
„Jede Sequenz im Mitentscheidungsverfahren inklusive Politikformulierungsphase bedeutet für Interessengruppen ein anderes Setting aus unterschiedlichen Entscheidungsregeln und Lobbyingadressaten. Jede der Entscheidungssequenzen im Mitentscheidungsverfahren konstituiert dabei eine eigene Arena mit eigenen „Spielregeln“ “ (Ehrenberg-Silies 2015, S. 29).Wie unter dem Punkt „Gestaltungspotenzial der Politik durch Lobbyismus“ bereits thematisiert wurde, kann es sowohl für Lobbyisten als auch für die Politiker auf allen Ebenen der Entscheidungsfindung erforderlich sein, sich auszutauschen. Im Folgenden werden die am Legislativverfahren mitwirkenden Institutionen (die Kommission, das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union) näher auf ihre Bedeutung für die Zusammenarbeit mit Interessensvertretern hin betrachtet.
Die Anwesenheit von Lobbyisten im Umfeld dieser Institutionen beruht dabei nicht ausschließlich darauf, Prozesse zu beeinflussen, sondern frühzeitig über aktuelle Geschehnisse auf dem Laufenden zu sein und Netzwerke zu bilden (vgl. Linder 2014, S. 49). Lobbyisten sehen sich daher permanent vor die Aufgabe gestellt, sich an die richtigen Ansprechpartner zu wenden und möglichst breit aufgestellt auch in knapper Zeit auf den Prozess einwirken zu können (vgl. Joos 2014, S. 42).
Die Europäische Kommission
Die Kommission setzt sich aus je einem Politiker der Mitgliedstaaten zusammen, die jedoch das gesamteuropäische Interesse vertreten und nicht im Sinne ihres Landes auftreten sollen. Gleichwohl scheinen diese Politiker trotzdem häufiger Kontakt zu heimischen Interessensvertretern zu pflegen. So soll laut Recherchen von LobbyControl der deutsche EU-Kommissar Oettinger in mehr als der Hälfte der Fälle deutsche Lobbyisten seit seiner Einsetzung als Haushaltskommissar getroffen haben (vgl. Bank 2019).
Die Formulierung von Gesetzesinitiativen macht die Kommission zu einem bedeutsamen Angriffspunkt, wenn nicht sogar „zum strategisch wichtigsten Ziel lobbyierender Maßnahmen“ (Classen 2014, S. 70). Zum einen kann über Anhörungen (vgl. ebd., S. 69) und über bestehende Kontakte in diese Institution der Bedarf nach neuen Regelungen kundgemacht werden, die eine Gesetzesinitiative überhaupt erst zum Thema machen. In diesem Fall nutzen die Interessensvertreter ihre Kontakte, um Input in den Politikzyklus einzubringen. Das Aufzeigen von Regelungsbedarf zielt auch auf die Kontrollaufgabe der Kommission, da so Missachtungen von Kontrahenten durch Lobbyisten (sowohl hoheitlicher als auch nichthoheitlicher) aufgezeigt werden können (vgl. ebd., S. 67). Die gegenseitige Kontrolle hilft somit auch der Kommission, die nicht allein auf alle Verstöße aufmerksam werden kann.
Zum anderen können Interessen hier schon frühzeitig in neue Initiativen eingebracht werden. Dann wirken sie sich auf die weitere Ausgestaltung von Gesetzen aus und damit auf den Output. Die Kommission arbeitet Gesetzesentwürfe möglichst präzise aus und muss sich der Zustimmung anderer Institutionen sicher sein (vgl. Michalowitz 2014, S. 25), damit im besten Fall das Parlament und der Rat nur noch zustimmen oder maximal kleinere Veränderungen vornehmen müssen. Dadurch soll die Gefahr minimiert werden, dass der Rat oder das Parlament dazu verleitet werden, die aufwendige Vorarbeit durch ihre Ablehnung zunichtezumachen.
Deshalb ist die Phase der Gestaltung von Gesetzesentwürfen sehr wichtig und setzt vertieftes Fachwissen und die Abschätzung von Folgen auch auf lange Sicht voraus. Die Kommission muss in dieser Phase ebenfalls abwägen, ob sich Widerstand bei den Betroffenen möglicher neuer Regelungen regt und falls ja, in welchem Ausmaß. Somit kann eine mögliche Gefährdung des Gesetzesvorschlages früh identifiziert und damit zusammenhängend die fehlende Anerkennung in der Gesellschaft ausfindig gemacht werden.
Die Bedeutung dieser Institution zeigt sich auch in der relativ hohen Anzahl ihrer Beschäftigten. Während bei der Kommission derzeit ca. 32.000 Personen tätig sind, beschäftigt das Parlament ca. 7.500 Personen und der Rat nur 3.500 Personen und damit ca. ein Zehntel der Kommission (vgl. Europa.eu, a). Gerade die Beschäftigten sind die primären Anlaufstellen für Lobbyisten und nicht die Kommissare (vgl. Classen 2014, S. 73), was sich schon rein aus Zeitgründen erklären lässt. Die Mitarbeiter werden sogar explizit zur Einbeziehung der Verbände und zum Austausch mit Organisationen der Zivilgesellschaft aufgefordert.
Diesen leitenden Gedanken hat die Kommission bereits 2001 in einem Weißbuch zum Europäischen Regieren festgeschrieben (vgl. Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 2001). Der Austausch mit Interessensvertretern ist notwendig, „um sich ein ausgewogenes Bild der jeweiligen Interessen zu machen“ (Michalowitz 2014, S. 24). Die Kommission sorgt gegebenenfalls für Ausgleich durch Finanzierung von fehlenden Interessensgruppen (vgl. ebd.). Sie ist dafür bekannt, dass sie besonders den Interessen, die nicht aus dem wirtschaftlichen Sektor kommen, ein Sprachrohr geben möchte und setzt dabei auf die Unterstützung von NGOs. Die Gespräche und Konferenzen mit politischen Entscheidern sind für diese Organisationen ein Anreiz. Gleichzeitig stellen diese Treffen aber auch hohe Anforderungen an die zeitlichen und personellen Ressourcen der NGOs, die hierfür erst einmal aufgebracht werden müssen (vgl. Pirker 2014, S. 202).
Weiter kann die Kommission sogenannte Expertengruppen als ergänzende Ressource für den Austausch zu einer bestimmten Thematik berufen. In dieser treffen sich ausgewählte Interessensvertreter, die sich vorab über eine Ausschreibung bewerben konnten und in ihrer beratenden Tätigkeit Fachwissen über bestehende Rechtsverordnungen oder Initiativen austauschen (vgl. Europäische Kommission, a). Generell kann dabei die ganze Bandbreite an Lobbyisten (Unternehmenslobbyisten, NGOs, Hochschulen etc.) Teil einer Expertengruppe sein (vgl. Classen 2014, S. 74f.). Die Kommission kann somit entscheiden, welche Interessen gemeinsam bei ihr vortreten dürfen und ob deren Qualität sich positiv auf die Gesetzgebung (Output Legitimation) auswirkt.
Neben der Anfrage seitens der Kommission zur Beteiligung bietet diese auch Zugangsmöglichkeiten, die auf dem Engagement der Interessensgruppen fußen. So erhalten z.B. durch Online-Konsultationen alle (und damit auch Interessensvertreter) die Möglichkeit, sich über gegenwärtige Initiativen und Rechtsvorschriften zu äußern und diese zu bewerten (vgl. Europäische Kommission, b). Neben den wertvollen Informationen, die die Kommission dadurch erhalten kann, stärken diese Konsultationen auch „deren Legitimität, weil sie einem breiten Spektrum von Akteuren offenstehen, und sie fördern die Akzeptanz europäischer Entscheidungen“ (Kotzian/Quittkat 2014, S. 77). Doch auch die Beschäftigung mit der Online-Konsultation ist mit Aufwand verbunden, der nicht von allen betrieben werden kann. So werden europäische NGOs mitunter nur aufgrund der Aufforderung der Kommission aktiv, um dominierenden Wirtschaftslobbyisten entgegenzutreten (vgl. ebd.). Durch die Teilnahme der NGOs soll so eine Legitimationsgrundlage geschaffen werden.
Das Vorgehen verdeutlicht das Bewusstsein der Kommission gegenüber dem besonders starken Einfluss von Personen aus dem Wirtschaftssektor. Gleichzeitig sehen sie auch deren Wert und setzen bewusst darauf, dass auch ihr Fachwissen zu einer Verbesserung des politischen Outputs führt. Die Kommission ist kein direkt gewähltes Organ der EU. Durch die Kontakte mit der Zivilgesellschaft versucht sie daher auch, die Anerkennung ihrer Arbeit zu erhöhen, die ihr Handeln rechtfertigt.
Des Weiteren ist sich die Kommission aufgrund ihrer Zusammenarbeit mit vielen Interessensvertretern über die Notwendigkeit der Transparenz dieser Zusammenkünfte und der Bedeutung der Kontrolle seitens der Bürger bewusst, weshalb sie ein Transparenz-Register führt, auf das im weiteren Verlauf noch Bezug genommen wird.
Das Europäische Parlament
Das Europäische Parlament ist die einzige europäische Institution mit direkt gewählten Vertretern. Ihr Handeln wird durch die alle fünf Jahre stattfindende Wahl legitimiert. Im Gegensatz zu den nationalen Parlamenten gibt es auf europäischer Ebene weder Regierungs- noch Oppositionsfraktionen“ (Joos 2014, S. 38), was die Wahl der Anlaufstelle innerhalb des Parlamentes erschwert. Wie bei der Kommission ist auch im Parlament die Kontaktherstellung zu den Mitarbeitern eine gute Alternative, wenn eine direkte Kontaktaufnahme zu den Abgeordneten nicht möglich ist. Da die Abgeordneten als Direktgewählte auf den Kontakt zu den europäischen Bürgern angewiesen sind, haben so auch weniger starke Interessensvertretungen Chancen auf Teilhabe.
Die EU-Abgeordneten sind im geringeren Maße an die Position ihrer Partei gebunden als auf nationaler Ebene (vgl. Breiteneder 2014, S. 117). Trotzdem ist die Verortung in Fraktionen, die nationenübergreifend zusammengesetzt sind, hilfreich für Lobbyisten. So kann über den Kontakt zu einem Abgeordneten auch die Verbindung zu Parlamentariern anderer EU-Staaten aufgebaut werden (vgl. Motter 2013, S. 32). Auch beim Parlament ist das Expertenwissen von Interessenvertretern willkommen, da sie mit ihren rund 7.500 Mitarbeitern eine vergleichsweise kleine Anzahl an Beschäftigten haben. Diese müssen trotz der Vorarbeit der Kommission noch die Gesetzesentwürfe aufarbeiten und sich zur Thematik und den Kontroversen diesbezüglich informieren. Genau diese Informationen können wiederum Interessensvertreter aus den Fachbereichen bieten. Auch hier spielt daher die Erhöhung der Output-Legitimation eine entscheidende Rolle.
Das Parlament kann zwar selbst keine Gesetze initiieren, aber Abwandlungen der Gesetzesvorschläge seitens der Kommission verlangen (vgl. Classen 2014, S. 53), weshalb auch das Parlament eine attraktive Anlaufstelle für Lobbyisten ist, sofern sie ihre Interessen in den Vorschlägen der Kommission nicht vertreten sehen. Änderungsanträge werden von mehreren Seiten innerhalb des Parlamentes vorgebracht (vgl. ebd., S. 56). Manche Parlamentarier setzen dabei auf bereits ausgearbeitete Änderungsanträge von Lobbyisten, die zwar einen zu hohen Einfluss eben dieser vermuten lassen, jedoch so von den Abgeordneten gewünscht sind (vgl. Michalowitz 2014, S. 23). Diese Vorformulierungen können dann entweder von den Parlamentariern genutzt oder auch verworfen werden.
Innerhalb des Parlaments findet die Arbeit vor allem in den Ausschüssen statt. In diesen können Interessensvertreter als Sachkundige angehört werden und ihre Interessen noch einbringen, während sich die Abgeordneten mit den Vorschlägen der Kommission auseinandersetzen (vgl. Classen 2014, S. 53). Ziel der Lobbyisten ist dabei besonders die Aufmerksamkeit der Berichterstatter (vgl. ebd., S. 54). Berichterstatter sind Abgeordnete, die die Leitung in den Ausschüssen für die Bearbeitung eines Gesetzesvorschlages übernehmen und in diesem Zuge auch Änderungsvorschläge in den Ausschuss einbringen (vgl. Michalowitz 2007, S. 67f.). Neben diesem wird noch ein Schattenberichterstatter ernannt, der aus einer anderen Partei als der Berichterstatter kommt (vgl. ebd.) und damit als Kontrollinstanz zu bewerten ist.
Aufgrund der direkten Wahl von Abgeordneten sind sie bei der Gestaltung der Politik abhängig von den Interessen ihrer Wähler. Die Unterstützung und das Verständnis der Wähler für politische Entscheidungen ist für die Output-Legitimation notwendig. Um diese zu untermauern, sind Interessensvertretungen, die Abstimmende mobilisieren, von Bedeutung für die Parlamentarier (vgl. Michalowitz 2014, S. 25). Die Zusammenarbeit von Abgeordneten und Interessensvertretern kann neben der Zustimmung zur Politik auch das Interesse an der Europäischen Union fördern, welches im Sinne der europäischen Integration verfolgt wird. Richtungsweisend ist dabei aber niemals die Konzentration auf einzelne Verbände oder Unternehmen, sondern die Anhörung und Vertretung verschiedener Meinungen. Kompromisse, die in diesem Zuge ausgearbeitet werden, können wiederum von den Vertretern gegenüber ihren Mitgliedern vermittelt werden, was das Verständnis und damit die Akzeptanz gegenüber politischen Entscheidungen fördert.
Der Rat der Europäischen Union
Während besonders bei der Kommission und auch im Parlament die Vertretung der gesamteuropäischen Interessen leitend sind, ist der Rat das Organ, in dem die Vertreter der Mitgliedstaaten zusammentreffen und ihr nationales Interesse vorbringen. Neben dem Parlament stimmt der Rat über Gesetze ab und kann ebenso Änderungsvorschläge vorbringen. Die Vorarbeit von Abstimmungen wird hier in Arbeitsgruppen geleistet. Für die Verständigung über Gesetzesvorschläge und die Ausgestaltung von Änderungsanträgen sind die nationalen Beamten, die in den Ständigen Vertretungen in Brüssel ansässig sind, notwendige Vermittler. Sie knüpfen vor Ort wichtige Kontakte und suchen Verbündete, um ihre Interessen zu stärken (vgl. Dondi 2014, S. 105). Somit handeln sie als hoheitliche Lobbyisten im Auftrag ihres Mitgliedsstaates. Die Ständigen Vertreter agieren auf Weisung ihrer nationalen Regierung (vgl. ebd.). Daher sind schnelle „Kommunikationswege zwischen der Hauptstadt und der Ständigen Vertretung […] unerlässlich, auch um gegebenenfalls das Verhandlungsziel während der Ratssitzung adaptieren zu können“ (ebd.).
Je nach Themenbereich treffen bei den Abstimmungen über Gesetze im Rat die zuständigen Minister aus den Mitgliedstaaten zusammen. Dabei sind die Ressortminister in ihren Abstimmungen ebenfalls von den Anweisungen ihrer nationalen Regierungen abhängig (vgl. Classen 2014, S. 63), weshalb diese Institution für die Vertretung nichthoheitlicher Interessen weniger geeignet scheint (vgl. ebd., S. 61). Doch gerade über die nationale Ebene können Lobbyisten für ihre Interessen werben. Daher lagern sie ihre Arbeit einen Schritt vor und können so auf europäischer Ebene Berücksichtigung finden und vertreten werden. Alleinstehend scheint dieser Ansatz weniger wirksam, jedoch in Ergänzung zu der Arbeit vor Ort in Brüssel bedeutend.
Die Minister des Rates werden nicht über europaweite Wahlen bestimmt, sondern sind durch ihre nationalen (indirekt) gewählten Regierungen legitimiert. Das Handeln der Minister ist somit abhängig von den Interessen der Bürger ihres Landes. Ihr Vorgehen unterliegt damit dem Einfluss heimischer Interessensgruppen und weniger den europäischen Organisationen.
Obwohl die Kommission das alleinige Initiativrecht innehat, fließen schon vorab Anregungen des Rates beziehungsweise der Mitgliedstaaten hier mit ein (vgl. Motter 2013, S. 28). Lobbyisten können so indirekt ihre Interessen über Vertreter ihrer Mitgliedstaaten bei der Kommission vorbringen. Neben dem Einfluss von Lobbyisten auf ihre nationalen Vertreter ist auch die jeweils anstehende Ratspräsidentschaft ein wichtiger Adressat, um während der Ausgestaltung der Prioritäten seine Anliegen einzubringen (vgl. Dondi 2014, S. 101). Doch auch hier können nationale Interessen vorherrschend sein. Nutzen Ratspräsidentschaften ihre Situation, um nationale Prioritäten zu setzen, dann sind sie gleichzeitig nicht nur Adressat von Lobbyisten, sondern auch Akteur (vgl. ebd.).
Der Rat scheint daher entgegen der Auffassung von Classen durchaus auch ein lohnendes Ziel für Interessensvertreter zu sein, allerdings ist er im Gegensatz zu den beiden bereits vorgestellten Institutionen weniger von der Zusammenarbeit mit Lobbyisten abhängig.
Transparenz
Die Europäische Kommission führt gemeinsam mit dem Europäischen Parlament ein Transparenz-Register, um den Bürgern die Möglichkeit zu bieten, sich darüber zu informiere, wer welche Interessen mit welchen finanziellen Mitteln bei den Institutionen vorbringt (vgl. Europa.eu, b). Am 31.03.2019 waren 11.780 Organisation registriert. Mit der Registrierung verpflichten sie sich gleichzeitig zur Einhaltung des Verhaltenskodex.
Nur registrierte Organisationen oder selbstständige Einzelpersonen haben z.B. die Möglichkeit, eine langfristige Zugangsberechtigung zu den Räumen des Europäischen Parlamentes zu erhalten (vgl. Gemeinsames Transparenz-Registersekretariat (GTRS) 2018, S. 30) oder „als Sprecher bei öffentlichen Anhörungen, die von parlamentarischen Ausschüssen gehalten werden, zugelassen zu werden“ (ebd.). Bei der Kommission steht ausschließlich registrierten Lobbyisten die Möglichkeit zu einem „Treffen mit hochrangigen Entscheidungsträgern“ (ebd.) offen. Ebenfalls setzt die Teilnahme an Expertengruppen die Registrierung voraus (vgl. ebd.).
Die Kommission gilt bezüglich der Transparenz als am fortschrittlichsten im Vergleich zum Parlament und dem Rat der EU, der sich aktuell noch nicht am Register beteiligt. Doch auch die Kommission wird „kritisiert, weil sie es versäumt habe, ihre „keine Registrierung, kein Treffen“-Regelung auf niedrigrangige Beamte auszudehnen und so volle Transparenz zu gewährleisten“ (Radosavljevic 2018).
Über das Register hinaus hat die Kommission 2014 beschlossen, Informationen zu Treffen zwischen Kommissions- beziehungsweise Kabinettsmitgliedern und den Organisationen beziehungsweise selbstständigen Einzelpersonen im Hinblick auf die Namen der Teilnehmenden, das Thema, sowie Datum und Treffpunkt zu veröffentlichen (vgl. Amtsblatt der Europäischen Union 2014a, S. 2). Am selben Tag wurde auch der gleiche Beschluss bezüglich Treffen zwischen der Generaldirektion und Lobbyisten getroffen (vgl. Amtsblatt der Europäischen Union 2014b, S. 2).
Das Europäische Parlament zog Ende Januar dieses Jahres nach und stimmte dafür, dass „Abgeordnete in Schlüsselpositionen (Ausschussvorsitzende, Berichterstatter und Schattenberichterstatter) […] künftig ihre Lobbytreffen offenlegen“ (Katzemich 2019a) müssen, da diese ein besonders beliebtes Ziel für Lobbyisten sind. Die anderen Abgeordneten werden dazu angehalten, der Offenlegung auf freiwilliger Basis ebenfalls nachzukommen (vgl. ebd.).
Im Voraus sprach sich die Kommission - für den Fall der Zustimmung im Parlament - für erneute Bestrebungen eines gemeinsamen Registers mit dem Parlament und auch dem Rat aus (vgl. Katzemich 2019b). Dadurch würde auch der Rat transparenter werden, der bislang noch keine Bestrebungen in diese Richtung aufweist. Die Wirkung transparent gemachter Informationen kann sich jedoch nur dann entfalten, wenn diese auch wahrgenommen und ihre Inhalte kontrolliert und interpretiert werden (vgl. 2014, S. 279).
Gefahrenpotenzial durch den Lobbyismus für die Legitimation europäischer Politik
Eine Demokratie ist aufs engste mit dem Gedanken der Pluralität von Interessen verbunden. So stehen die divergierenden Interessen der unterschiedlichen Vertreter innerhalb eines Systems und die Austauschprozesse bis hin zu einer politischen Entscheidung für die Suche nach einem Handeln im Sinne der Gemeinschaft.
Lobbyisten vertreten legitimerweise ihre eigenen Interessen. Schwierig wird dies jedoch, sobald Belange nicht mehr gegeneinander abgewogen werden, um aus unterschiedlichen Vorstellungen heraus einen Kompromiss zu erreichen und Einzelinteressen wiederum dominieren. Die Dominanz ressourcenstarker Lobbyisten und die „Waffenungleichheit“ (Gründinger 2012, S. 28) ist ein häufig hervorgebrachter Kritikpunkt gegen die Lobbyarbeit in der EU. Die Waffenungleichheit wird besonders zwischen den öffentlichen Interessen und dem wirtschaftlichen Sektor gesehen, der mittels der Androhung von Verlagerungen seiner Produktionsstätten oder durch schlechtere Bedingungen für Arbeitnehmer Druck ausüben kann (vgl. ebd., S. 26f.), während diese Mittel den öffentlichen Interessen nicht in diesem Ausmaß zur Verfügung stehen.
Michalowitz sieht die Problematik ungleicher Ressourcen nicht vor Ort in Brüssel, da auch schwächere öffentliche Interessen, wie bereits angedeutet, von der Kommission mitfinanziert werden (vgl. 2007, S. 102) und durch die Konkurrenzsituation vor Ort die Einflussnahme gegenseitig überwacht wird. Problematischer sieht sie die „fehlende Vertretung jener wirtschaftlichen wie öffentlichen Interessen, denen die Ressourcen und die Mobilisierungsfähigkeit für eine Beteiligung an europäischer Willensbildung fehlen“ (ebd.), also jene, die noch gar nicht in Brüssel organisiert sind. Somit werden auch bei Berücksichtigung möglichst vieler Interessen vor Ort nicht alle gehört, da sie nicht die Möglichkeit haben, sich bemerkbar zu machen. Dieser Aspekt muss bei der Gesetzesentwicklung berücksichtigt werden, um das Wohl aller - und nicht nur jener mit Präsenz vor Ort – zu berücksichtigen.
Van Schendelen betont, dass die Wirksamkeit von Lobbyarbeit nicht von äußeren Merkmalen und der Ausstattung mit Ressourcen abhängig ist, sondern „auf intelligentem Verhalten“ (2006, S. 151) beruht. Doch trotz klugen Strategien und der Kontrolle zwischen den Lobbyisten bei den Institutionen lässt sich nicht leugnen, dass einige Interessensvertreter über Mittel verfügen, mit denen sie den anderen deutlich voraus sind. Gut platzierte und dadurch auch teure Büros im Umfeld der Institutionen ermöglichen einen leichteren Kontakt zu deren Mitarbeitern (vgl. Classen 2014, S. 160).
Weiter kritisiert LobbyControl etwa das Sponsoring von Ratspräsidentschaften durch Wirtschaftsunternehmen, wie z.B. aktuell die Mitfinanzierung der rumänischen Ratspräsidentschaft durch Coca Cola (vgl. Meyer 2019). Unternehmen, die sich bei medienwirksamen Treffen mit vielen Hoheitsträgern in umfänglicher Weise präsentieren können, sind mit ihren Marketingstrategien kleineren Interessensvertretungen voraus. Die Frage nach Reglungen für Sponsoring ist daher eine berechtigte und muss von den Verantwortlichen vor Ort ernst genommen werden.
Doch auch die unterschiedliche Personalausstattung von Interessensvertretern begünstigen die Asymmetrie der Interessensvertretung. Wie unter dem Punkt „Zugangsmöglichkeiten der Lobbyisten zu den Institutionen der EU“ betont, müssen Interessensvertreter möglichst an allen Schnittpunkten ansetzen, um bei der Gestaltung von Gesetzen mitwirken zu können. Aufgrund der unüberschaubaren Weite der europäischen Politik, ist das nur für eine kleine, gut ausgestattete Gruppe von Lobbyisten überhaupt zu bewerkstelligen (vgl. Joos 2014, S. 42f.). Werden jedoch nur bestimmte Interessen wahrgenommen, dann kommt es zu einem Ungleichgewicht, das sich negativ auf die Ausgestaltung von Gesetzen für die Allgemeinheit auswirken kann. Es liegt daher an den Politikern, eine möglichst ausgewogene Berücksichtigung der Interessen - notfalls auch durch Gegensteuerung - vorzunehmen.
Neben der unterschiedlichen Ausstattung mit Ressourcen wird auch immer wieder die Problematik hervorgehoben, dass Politiker nach ihrer Tätigkeit in wichtige Posten in der Interessensvertretung wechseln oder auch ehemalige Interessensvertreter in politische Entscheidungspositionen wechseln (vgl. Gründinger 2012, S. 25f).
Dazu kommt, dass Gespräche hauptsächlich hinter verschlossenen Türen stattfinden und ihre Teilnehmer nicht die Absicht haben, diese öffentlichkeitswirksam zu inszenieren. Jedoch liegt dies mitunter auch daran, dass es noch keine ausgeprägte europäische Öffentlichkeit gibt, was auf eine fehlende europäische Medienlandschaft zurückzuführen ist.
Trotz der Implementierung des Transparenzregisters und der zunehmenden Offenlegung von Treffen zwischen Entscheidungsträgern und Lobbyisten (aktuell durch die Kommission, jetzt auch durch das Parlament) sind die Einflüsse von Interessensvertretern nur schwer für den europäischen Bürger zu durchdringen und somit auch schwer zu kontrollieren.
Grundsätzlich gilt es zu bedenken, dass Interessensvertreter keine demokratische Legitimation besitzen und damit zunächst ihre Interessen verfolgen, die nicht automatisch auf das Gemeinwohl zielen, weshalb sie nicht zwangsläufig die Input-Legitimation erhöhen (vgl. Michalowitz 2007, S. 193). Die aufgeführten Ungleichheitsverhältnisse und undurchschaubare Vorgehensweisen von Interessensvertretern „ziehen die Legitimität der Interessenvertretung und der hoheitlichen Entscheidungsfindung gleichermaßen in Zweifel“ (Classen 2014, S. 19). Das dadurch entstehende Misstrauen fällt auf die EU-Politik zurück und führt in der Konsequenz zu einer Delegitimierung ihrer Entscheidungen.
Fazit
Ist der Lobbyismus nun mit seinen vielen Facetten und Einflussmöglichkeiten eine Legitimationsgrundlage der Europäischen Union? Die Auseinandersetzung mit der Thematik verdeutlicht, dass sowohl die Interessensvertreter als auch die politischen Entscheider der Europäischen Union Ansätze zur Legitimation der Politik durch die Lobbyarbeit sehen und für sich nutzen.
Auffällig ist, dass besonders die Mitarbeiter der Kommission und des Parlaments das Fachwissen der Interessensgruppen nutzen, um qualitativ gute Gesetze voranzubringen und somit die Output-Legitimation zu erhöhen. Doch auch die inputorientierte Legitimation wird durch die Partizipation der Interessensvertreter erhöht, da sie der noch kaum vorhandenen europäischen Öffentlichkeit durch die Artikulation ihrer Interessen eine Stimme geben.
Sie vermitteln Interessen, die aufgrund der Komplexität der europäischen Politik für einzelne Akteure entweder nicht artikulierbar sind oder der Weg dahin zu mühsam erscheint. Gleichzeitig kann besonders über die Verbandsarbeit auf europäischer Ebene, aber auch über Angehörige großer Unternehmen, der Kontakt zu einer breiteren Öffentlichkeit hergestellt werden, der die Gründe für bestimmte Gesetzesentscheidungen durch ihre Vertreter verständlich gemacht werden können. Das wirkt sich positiv auf das Verständnis und die Anerkennung europäischer Politik aus und somit auch auf die Output-Legitimation.
Ausschlaggebend ist, dass die Lobbyisten professionelle Arbeit leisten und die Institutionen in ihren Bemühungen um eine Transparenz der geführten Gespräche unterstützen. Gleichzeitig müssen sie sich auch ihrer Macht bewusst sein, mit der sie die Lobbyarbeit generell in ein schlechtes Licht rücken können oder aber auch das Potenzial der Europäischen Union unterstreichen und für ein Miteinander statt Gegeneinander werben können.
Quellenverzeichnis
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